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專項債+PPP發力穩投資

  • 來源:北京商報網

    作者:陶鳳 肖涌剛

    在經歷了近兩年的監管寒冬后,PPP(政府和社會資本合作)項目出現回暖跡象。最新數據顯示,今年ppp項目的投資總額相比去年明顯增長,尤其是在綠色環保和民生項目上的投資項目顯著增加。而隨著宏觀政策逆周期調節持續加碼,在穩投資方面,財政部副部長鄒加怡近日透露,將探索PPP與專項債的結合,撬動社會投資,發揮協同加力效應。

    PPP項目回暖

    全國PPP綜合信息平臺項目管理庫發布的最新報告顯示,今年前三季度,全國PPP凈增入庫項目595個、投資額9134億元;凈增落地項目1348個、投資額2萬億元,對比去年同期1.5萬億元的投資額,明顯回暖,其中近四成的項目與環境保護和綠色發展有關。

    11月16日,在第四屆中國PPP論壇上,國家發改委副秘書長高杲透露,據全國PPP項目信息監測服務平臺數據顯示,截至11月初,中國各地正在推進的PPP項目近7000個,總投資約9萬億元。其中,城市基礎設施、農林水利、社會事業、交通運輸、生態環保五大領域占全部項目個數和總投資規模比重均接近90%。

    自2017年底收緊審批以來,在防控地方隱性債務風險的大背景下,全國范圍內開展了多輪清庫工作,PPP項目一度遭遇寒冬。而即便是在今年投資額同比增長的情況下,年內凈增入庫項目仍然下滑了近五成,減少了557個。

    高杲表示,近年來國家發改委會同有關部門推廣ppp模式,不斷強化對PPP操作的制度約束和規范引導,國家發改委下一步工作重點集中在指導各地提高PPP項目科學性以及為PPP健康發展創造良好環境上。“在上周三剛剛召開的國務院常務會議上,決定降低部分基礎設施項目最低資本金,這有助于解決包括PPP項目在內的本項目資本金籌措。”

    比如,對補短板的公路、鐵路、城建、物流、生態環保、社會民生等方面基礎設施項目,在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控前提下,允許在不超過5個百分點的幅度內適當降低項目資本金最低比例。

    11月15日,國家發改委政研室副主任、新聞發言人孟瑋在新聞發布會上說,考慮到項目回報水平、收益覆蓋債務融資的能力各有差異,有些項目建成后收益好、償債能力強,在政策上允許金融機構有一些靈活性。

    撬動基建

    數據顯示,1-10月,全國固定資產投資同比增長5.2%,較1-9月回落0.2個百分點。其中,基礎設施投資同比增長4.2%,增速比前9個月回落0.3個百分點。同期以制造業為主的民間投資增速也繼續放緩,下滑0.3個百分點至4.4%,這是2017年以來的最低增長水平。

    穩投資對穩預期和穩增長的重要性不言而喻。作為今年穩投資的主力,地方專項債發行被寄予厚望。不過,前10月專項債已經發完2.13萬億元,10月專項債暫無新增,短期內將對基建上行趨勢形成擾動。

    對此,在11月14日召開的部分省份經濟形勢和保障基本民生座談會上釋放出了強烈信號,要求抓住國家提前下達地方政府專項債額度、降低部分基礎設施項目最低資本金比例等機遇。

    這一背景下,作為地方政府融資的主要渠道,業內預期“PPP+專項債”模式來突破融資瓶頸。鄒加怡日前在2019年第五屆中國PPP發展(融資)論壇上提及創新PPP融資模式時表示,將探索PPP與專項債的結合,撬動社會投資,發揮協同加力效應;同時創新多元化融資模式,加大中國PPP基金股權投資力度,鼓勵保險資金參與等。

    華泰證券研究所固收首席分析師張繼強認為,若專項債資金作資本金參與PPP模式,能夠在某種程度上突破PPP增長約束。

    日前,山東省財政廳、山東省發改委、央行濟南分行、山東銀保監局、山東地方金融監督管理局等五部門聯合下發做好專項債發行及配套融資的實施文件。該文件是廳字33號文精神的細化。文件稱,要積極推行“專項債券+市場化融資”的組合模式,用好專項債券作為重大項目資本金政策。相較33號文,該文件明確指出,探索試行“PPP+專項債券”融資模式。

    中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍指出,從今年基建投資的資金來源上看,專項債及PPP將是政府融資層面的重要補充。

    北京大岳咨詢有限公司董事長金永祥進一步指出,“PPP和專項債各有優缺點。專項債融資快,但是過程比較粗糙;PPP運作相對規范,經過這幾年的發展已經逐漸成熟,能夠在很大程度上提高社會效率,有利于科學決策,但是融資方面則受政策限制。如果能把兩者結合起來,將更有利于擴大投資和穩增長”。

     如何吸引民資

    實際上,對企業參與PPP項目而言,最大問題依然是融資難問題,尤其是對民營企業而言。財政部公示數據顯示,截至2019年6月末,5811個落地項目中社會資本所有制信息完善的項目共5747個,涉及社會資本共10187家,其中包括民營資本3543家,占比僅為34.8%,且同比去年有下降趨勢。如何激活社會資本對PPP參與度成為各方關注的重點。

    以環保項目為例,隨著我國環境綜合治理工作的推進,相關投資將有20%-30%的巨大增長空間,預計投資需求量可達3000億-4000億元,而整個環保產業的資金需求量可達到1.5萬億元。

    與天量資金需求相比,是民營資本的參與動力不足以及政府的角色模糊,這背后的最關鍵原因在于民營企業的逐利性與綠色PPP項目收益回報低的沖突。民營企業資本大部分追求高風險、高收益,而綠色PPP項目投資缺口大、周期長、回報低,與民營企業有本質上的沖突。

    清華大學副校長彭剛表示,生態環境治理和保護,單靠公共財政難以有效解決。在生態環境的治理和保護的領域引入PPP模式,調動社會資本參與,是助力綠色可持續發展的準則。業內研究的重點在如何解決投資回報機制的規劃、技術與模式創新不足、同質化競爭等方面。

    濟邦咨詢董事長、國家發改委、財政部PPP專家庫雙庫專家張燎表示,PPP項目一般涉及資金巨大,很多企業,尤其是民營企業自有資金較為匱乏,很難“應對”占總投資額20%-30%的項目資本金。PPP如果能與專項債結合,或可以降低項目資金壓力。張燎建議,可以對PPP項目切割,部分由政府專項債資金來承擔,或可以變成政府投資的“子項目”,從而減輕社會資本投資壓力。

    不過,蘇寧金融研究院高級研究員陶金也指出,一般而言,根據PPP和專項債各自的相應法規,PPP與專項債在用途上并不完全匹配,同時專項債也對之前的PPP具有替代效應。首先,PPP項目必須是有經營內容和收益的公共服務項目,且其資金來源、未來收益和清償責任不得與土地出讓收入掛鉤,而土地出讓收入作為政府性基金收入的重要組成部分,與大部分專項債密切相關;其次,PPP項目的資金成本較高,審批嚴格,手續繁瑣,地方政府在專項債加速發行、可作為重大項目資本金的背景下,有動力利用低利率的專項債替代之前的PPP項目。因此,進行兩者結合,需要從當前法規和PPP項目實際情況出發綜合考慮。

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    責任編輯:中國PPP門戶網

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