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PPP項目中政府性基金的規范使用(下)

  • 二、ppp項目中政府性基金的運用研究

    (一) 政策合規性研究

    PPP項目利用政府性基金安排政府支出責任在政策上是有據可循的。財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》(財金〔2015〕21號)中對財承10%上限“紅線”明確約定控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任。此后,《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》(財金函〔2017〕85號)進一步解釋說明“10%上限控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任,并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分,旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目。”在財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)中,對政府性基金在PPP項目的使用給出了更加明確的說法,即“對于政府性基金預算,可在符合政策方向和相關規定的前提下,統籌用于支持PPP項目”。

    由于政府性基金預算收入的實際構成中絕大部分來自土地出讓收入,實操中政府方經常存在疑問:將項目預期土地出讓收入納入政府性基金預算并作為PPP項目財政支付來源,是否違背財政部《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(財金〔2016〕91號文)中明確的五個“不得”之一“PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任,不得與土地出讓收入掛鉤”?首先,91號文中禁止的行為是直接以土地出讓收入作為項目投資資金或償還社會資本投入成本的來源,沒有經過財政系統的統一管理和監督,違背《預算法》的規定,同時有固定政府支出責任的嫌疑。即實質上禁止將PPP項目與經營性土地地塊的出讓、占有、開發權權益直接捆綁,斬斷其中可能出現的土地利益輸送鏈條。其次,根據90號文對PPP項目統籌使用政府性基金的描述,實操中將項目紅線范圍內土地出讓收入納入政府性基金預算總池子進行預算管理,按照社會資本為實現項目可用性而實際發生的投資金額以及相應的績效考核結果,由國庫統一安排支出,符合政府性基金“收支兩條線”的使用原則。因此,合理規范地使用納入政府性基金預算的土地出讓收入并不違背91號文的要求。

    (二) 項目運用統計研究

    經過對截至10月31日財政部PPP中心項目管理庫中投資規模在10億元以上的國家示范項目和10億元以上的城鎮綜合開發項目已公開財承數據的統計,發現:

    1、在411個國家示范項目樣本中,有33個項目在財承報告中明確說明使用政府性基金預算作為部分或全部項目財政支出責任來源,約占樣本量的8%。從樣本數據來看,PPP項目使用政府性基金作為財政支出來源的比例并不高,地方政府對政府性基金在PPP項目中的運用仍處于初步嘗試階段。從國家示范項目樣本行業分布來看(如圖1),市政工程、生態建設和環保、城鎮綜合開發項目使用政府性基金的意愿最高。從地區分布來看(如圖2),湖北省、河南省、河北省對政府性基金在PPP項目中的運用具備更高的接受度。

    而在311個城鎮綜合開發項目樣本中,有64個項目在財承報告中明確說明使用政府性基金預算作為部分或全部項目財政支出責任來源,約占樣本量的20.6%。相對而言,城鎮綜合開發項目對政府性基金的使用需求比同等投資規模的單體項目更高。由于城鎮綜合開發項目通常投資額較高,且涉及土地整理及出讓,因此政府方更愿意將項目政府支出責任同政府性基金中涉及土地收益、城市基建的城鄉社區支出科目聯系起來。根據圖3所示的樣本地區分布,江蘇、湖北、浙江的城鎮綜合開發項目數量較多,使用政府性基金的情況也相對更多。

    此外,已入庫的城鎮綜合開發國家示范項目財承中大多對合作期或合作期前期的一般公共預算支出增幅估算的較為樂觀,通常在10%或以上。而根據財政部統計數據,2018年1-6月累計,全國一般公共預算支出111592億元,同比增長7.8%。其中中央一般公共預算本級支出15371億元,同比增長8.3%;地方一般公共預算支出96221億元,同比增長7.8%。如項目實操中對一般公共預算支出的增幅預期有所調整回落,則大型項目利用政府性基金承擔政府支出責任的需求更可能上升。

    2、在上述32個國家示范項目樣本中,政府性基金承擔的支付責任比例分布情況如圖4所示(已剔除未寫明具體數據的項目),其中約60%的項目由政府性基金承擔的政府財政支付責任占比超過50%。

    而在64個明確使用政府性基金作為財政支付責任來源的城鎮綜合開發項目中,政府性基金承擔的支付責任比例分布情況如圖4所示(已剔除未寫明具體數據的項目)。其中約66%的項目由政府性基金承擔的政府財政支付責任占比超過50%。即對于資金需求在10億以上的PPP項目而言,如選擇使用政府性基金作為政府支付責任來源,超過2/3的項目傾向于由政府性基金承擔大部分的支付金額。

    但根據圖6所示,對于投資額在10億以上的國家示范項目及城鎮綜合開發項目,剔除部分項目的統計誤差因素后,項目總投資額同政府性基金承擔的支付責任比例沒有明顯的正相關性。同時,對于投資額在10億以上的國家示范項目,其使用政府性基金承擔項目支付責任的比例同本級政府財承占用額度水平也沒有明顯的負相關性(如圖7)。即政府性基金的使用決策并不一定取決于項目規模和本級政府財承情況,更可能取決于項目本身是否涉及土地的增值與出讓以及對本級政府性基金收入的貢獻額度,從而使政府性基金的統籌使用更具有合理性。

    3、在明確使用政府性基金作為財政支付責任來源的國家示范項目樣本及城鎮綜合開發項目樣本中,分別僅有11和17個項目在財承報告中列出其使用的政府性基金額度占合作期預測年度本級政府性基金預算的比例,且統計口徑不一,有以專項基金科目作為基數的案例,也有以當年全部政府性基金預算收入/支出為基數的,而列出具體比例數據的國家示范項目案例最高占用預測年度48.18%的本級政府性基金預算額度,而城鎮綜合開發項目案例最高可占用預測年度99.56%的本級政府性基金預算額度。

    根據政策指引方向以及實操經驗,出于控制政府財務風險的目的,對于政府性基金的統籌使用不應當毫無限度,建議項目全生命周期內每一年度,針對PPP項目的政府性基金預算支出安排,不應該超過相應基金科目的本年收入與上年結余之和的一定比例限度,該比例上限可依據當地實際財政承受能力、財務風險水平等情況考慮及設定。

    (三) 項目實操中的困難

    1.  政府性基金使用的規范性在各個地區存在不同解讀

    盡管相關PPP政策已明確政府性基金可統籌用于PPP項目的政府支出責任來源,但是,由于政策上目前沒有明確約定政府性基金在PPP項目上的具體運用方法,也未有對政府性基金對應的項目支出責任設置限制,使得各個地區對于政府性基金的使用存在不同的態度和把控力度。在PPP項目財政承受能力論證的實操時,部分地方政府出于謹慎原則在財承論證時避免涉及政府性基金,但一般公共預算支出10%紅線的限定下項目開展的空間也越發有限;也有部分地方政府為了繞開財承10%紅線的規定,而直接將全部或部分支付責任簡單地直接挪入政府性基金,缺乏對項目同政府性基金使用具有高度相關性的論證,使得合規性存疑的PPP項目得以強行實施并納入政府中長期預算計劃,增加政府財務風險。

    2.  政府性基金預算編制的準確度難以把握

    首先,由于政府性基金預算編制的邏輯(“零基預算”)同一般公共預算(“增量預算”)存在較大的差異,按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)中對一般公共預算支出預測的方式,通過前5年支出決算的平均數額及平均增長率來預測未來政府性基金預算支出是不夠合理的:從表格1、圖8和圖9可以看出,一般公共預算支出的預算值和決算值均呈現逐年同步增長的趨勢,且年均增長率較為平滑,但增長速度近年顯示的也比以往降低了;而政府性基金支出的預算值和決算值每年呈現較大波動性,并非像一般公共預算支出一樣呈現平滑增長的趨勢,且當年預算值同決算值之間耦合程度同一般公共預算支出的情況相比更低,每年預算值同前一年決算值之間顯示出一定的滯后,體現了政府性基金的實際使用同當年預算計劃之間存在較大的不相關性。

    其次,從項目角度而言,其對政府性基金收入的貢獻主要來自于項目范圍內土地出讓收入數額,該數額的估算取決于對項目范圍內未來土地價格預估的準確性和各地塊出讓時序的設計。在項目識別及準備階段,對項目未來基礎設施及公共服務設施建設完備后土地增值情況以及地塊出讓初步時序計劃的估計具有不確定性,同項目實施階段的實際情況可能存在較大差異,特別是對于項目詳細規劃設計并不完備、項目邊界不夠清晰的城鎮綜合開發項目更是如此。

    此外,在PPP項目填報系統更新后,一般公共預算支出及政府性基金預算數據的填報具有剛性,一年僅可調整一次,且本級政府所有已實施和擬實施PPP項目均統一使用填報系統中數據進行財承論證計算。對于新增土地出讓計劃不確定的城鎮綜合開發項目,項目合作期內每年政府性基金預算估計可能存在不匹配、滯后的問題。

    3.  政府性基金收支機制和項目政府支付責任可能不匹配

    項目的土地出讓收入對政府性基金的貢獻取決于項目年度土地出讓計劃,而政府性基金的使用原則是“以收定支”,當年項目對政府性基金的貢獻可能存在不能覆蓋當年政府對項目的支付責任數額的情況。如果項目產出的政府性基金增量出現收不抵支的情況:

    ① 不建議將其他項目或區域的新增土地出讓收入納入政府性基金使用于本項目的政府財政支出,因為這樣不僅可能有悖于政府性基金“專款專用”的原則,如項目自身產出的政府性基金預算收入貢獻余額為負值,也不符合PPP項目“物有所值”原則。

    ② 對于當年政府性基金預算無法覆蓋的可用性付費部分,可依靠本級一般公共預算支出的10%額度進行補充,但如此時一般公共預算支出10%的限額已經被現存項目占用較多,則項目存在難以實現經濟平衡的風險。

    (四) PPP項目使用政府性基金的合理建議

    今年上半年,財政部PPP中心已開始部署《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)文件的修訂工作。在頂層政策設計方面,應將政府性基金預算在PPP領域的使用納入監管范圍內,并進一步細化使用的原則和方法,防止政府性基金預算的濫用。筆者認為,根據政府性基金“專款專用”、“以收定支”的使用原則,同一般公共預算支出設置上限比例的思路不同,應明確PPP項目可統籌使用的科目及各項目可利用資金池的邊界范圍。建議可借鑒以下思路合理使用政府性基金:

    1.從項目物有所值角度而言,在單個PPP項目的全生命周期內的全部本級政府性基金預算支出安排,不應超過合作期內此項目為政府性基金預算帶來的收入,即項目周期內,PPP項目應當能為本級政府性基金帶來正向收益;

    2.如前文所述,從控制政府財務風險角度出發,項目合作期內每一年度的政府性基金預算支出安排,不應該超過相應基金預算支出科目的本年預算與上年結余之和的一定比例限度;相應基金科目應根據項目實際內容是否涉及國有土地使用權出讓、農業土地開發、城市基礎設施建設、污水處理、大中型水庫建設、鐵路建設、港口建設、機場建設等,由“212 城鄉社區支出”、“213 農林水支出”、“214 交通運輸支出”等科目下細分科目預算中選擇。

    3.視乎項目所在地財政部門要求,PPP項目如果有需要使用政府性基金預算用于支付安排的,項目咨詢機構應當在財承報告中編制政府性基金使用說明和相關測算,表明使用基金的科學性和合理性,并通過專家評審或政府審批。必要時可考慮建立分級審批制度,對于使用政府性基金比例高于本級政府通常設定的上限、對當地社會經濟發展具有重大意義的特殊項目,可考慮由本級政府報備上級政府審批。

    4.在項目PPP協議中設計項目政府性基金預算收入貢獻額同政府支付責任的適配機制。以城鎮綜合開發類項目為例,由于隨著項目范圍內基建和公共服務設施建設逐步完善,土地價值逐步提升,政府方有動力將較多的商業和住宅用地留存到后期出讓,以增加新增土地出讓收入,導致項目進入運營期(即政府開始履行付費/補貼責任)后,前期各年的政府性基金預算增量累計金額無法按期足量支付當年項目可用性支出補貼責任,而后期各年的政府性基金預算增量累計金額又超出當年項目可用性支出補貼責任。政府方和社會資本方可協商約定運營期前期各年延期支付政府方不足以支付可用性支出補貼的差額部分,該差額部分于后期項目政府性基金預算增量累計金額具有盈余時,按社會資本融資利息計算延期支付期間的機會成本后連本帶息補償給社會資本。具體如表格2示例所示:

    5. 加快地方政府專項債的發行。今年8月14日財政部頒布的《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》(財庫〔2018〕72號)一文,提出“今年地方政府債券(以下簡稱地方債券)發行進度不受季度均衡要求限制,各地至9月底累計完成新增專項債券發行比例原則上不得低于80%,剩余的發行額度應當主要放在10月份發行”的要求,以更好地發揮專項債券對穩投資、擴內需、補短板的作用,推動落實更加的財政政策,加快完成全年1.35萬億元地方政府專項債券發行的任務。

    對于PPP項目而言,由于地方政府專項債券納入政府性基金預算,因此也可以嘗試合理利用,作為PPP項目投融資的一項專項資金來源,加強PPP項目籌資途徑的多元化。

    6.推進開展政府投融資規劃工作,科學制定并實施政府中長期的投融資計劃,一方面可明晰和加強政府方對中長期財政支付責任管理,另一方面可較好地整合、利用當地城市資源,減少決策性失誤,增強政府各部門、政府方同社會資本方之間的協同效應,令社會資本方能夠充分理解政府方對城市建設的中長期規劃,從而增強社會資本信心,在相關項目合作時可減少交易成本,也可減少政府財政預算制定的不確定性。

    參考文獻:

    1. 《中華人民共和國預算法》

    2.  財政部PPP中心,《PPP項目財政承受能力匯總分析報告》

    3.  財政部,《2018年政府收支分類科目》

    4.  財政部,《關于印發<政府性基金管理暫行辦法>的通知》(財綜[2010]80號)

    5.  財政部,《關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》(財預[2015]15號)

    6.  財政部,《預算穩定調節基金管理暫行辦法》(財預〔2018〕35號)

    7.  財政部,《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)

    8.  翟華偉,《土地專題 | (一)土地項目專有名詞辨析》,中國投資咨詢公眾號2017年1月20日

    9.  郭上、聶登俊,《PPP項目財政支出列支政府性基金預算亟待規范》,PPP知乎2018年9月3日

    10. 吳赟,《不能濫用政府性基金預算承擔PPP項目財政支出責任》,《中國招標》2018年第4期

    11.  岳紅舉、單飛躍,《政府性基金預算與一般公共預算統籌銜接的法治化路徑》,《財政研究》2018年第一期

    12.《政府性基金用於PPP項目的有關問題淺析》,PPP知乎2017年9月14日

    本文作者為經楚、彭程、王佳希,現就職于中國投資咨詢公司。文章為作者獨立觀點,不代表中國投資咨詢立場。

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP政府性基金

    責任編輯:中國PPP門戶網

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