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詩與遠方——旅游PPP項目淺析

  • 作者:濟邦咨詢  孫麗萍  經理

    十九大確定我國進入中國特色社會主義新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。人們對美好生活的需要,更加注重對世界,對人生質量的追求,多的是踐行“讀萬卷書、行萬里路“,大眾旅游如火如荼的發展起來。2017 年,我國國內游達 50.01億人次,旅游成為人們生活的必需品。并且全年全國旅游業對GDP的綜合貢獻為8.19萬億元,占GDP總量的11.01%;旅游直接和間接就業7990萬人,占全國就業總人口的10.28%。旅游業投資也隨之增速,2016年全國旅游業實際完成投資 12997 億元,同比增長 29%,2017年全年旅游直接投資將超過1.5萬億元。

    (數據來源:國家統計局、文化和旅游部)

    在高增速同時,旅游產業綜合性、關聯度、產業鏈,已突破了傳統旅游業的范圍,廣泛涉及并交叉滲透到許多相關行業和產業中,即“旅游+”。十三五旅游規劃推動發展包括精品景區、休閑度假產品、海洋及濱水旅游、冰雪旅游、自駕車旅游、低空旅游、紅色旅游、鄉村旅游等類型,延展了旅游的內涵和類型,豐富了出游選擇。

    一、 ppp模式如何參與支持“詩與遠方”的旅游項目

    (1)政策支持

    2017年底,財政部發布財辦金〔2017〕92號、財辦金〔2017〕92號、財金〔2018〕54號、財金〔2018〕23號等一系列文件規范ppp項目運作,地方各級政府針對PPP項目進行全面清理工作,對不合規項目整改或清庫處理,市場熱情有所回落,地方審慎開展工作。

    在上述背景下,2018年3月9日,國務院辦公廳發文,國辦發〔2018〕15號《關于促進全域旅游發展的指導意見》; 2018年4月19日,文化和旅游部、財政部兩部委聯合發文,文旅旅發﹝2018﹞3號《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,給市場一針強心劑,在行業內引起熱議。

    文旅旅發﹝2018﹞3號文明確規定通過在旅游領域(旅游景區、全域旅游、鄉村旅游、自駕車旅居營地、旅游廁所、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等九大領域)推廣政府和社會資本合作模式,推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環境整治、生態建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等經營性資源進行統籌規劃、融合發展、綜合提升,不斷優化旅游公益性服務和公共產品供給。

    2018年10月文化和旅游部、國家發展改革委、自然資源部等13個部委聯合印發了《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案(2018年-2020年),針對目前持續推動鄉村旅游發展面臨的制約:部分地區鄉村旅游外部連接景區道路、停車場等基礎設施建設滯后,垃圾和污水等農村人居環境整治歷史欠賬多,鄉村民宿、農家樂等產品和服務標準不完善,社會資本參與鄉村旅游建設意愿不強、融資難度較大等問題,為推動鄉村旅游提質擴容,制定行動方案,明確鼓勵引導社會資本參與鄉村旅游發展建設。

    (2)景區實際需要

    目前據不完全統計,全國開放的、形成一定接待規模的旅游景區數量超過2萬家,其中A級旅游景區的數量超7000家,5A級旅游景區的數量超250家。目前旅游景區仍是大眾出游普遍選擇。

    旅游景區是特殊的產品,具有產權的屬性,我國旅游資源產權制度變遷大致分三個階段:國有產權委托政府公益性管理階段---國家委托政府機構實質上的企業化經營過度期---兩權分離時期[1]。兩權分離是將所有權與經營權兩權分離形式,將經營權在一定期限內,通過政府與投資者簽訂保護開發、建設經營、管理協議等進行有償轉讓,投資者享有開發建設權、經營管理權及收益權。此模式來自于80年代對國有企業承包經營,旅游資源兩權分離多數發生在1996年—2005年這10年間,當時的經營期限,一般都是30年—50年[2]。

    我國法律規定,旅游資源所有權歸屬國家,地方政府和政府有關職能部門擁有管理權,同時擁有經營權,在實踐中存在所有者虛位問題,產權不清,責任不明。在轉讓旅游資源經營權過程中,存在私營資本“圈地”、以企代政、掠奪性開發等問題[3]。對于轉讓旅游資源區域內涉及土地類型一般比較復雜,據《中華人民共和國農村土地承包法》承包農村土地明確承包期:耕地三十年,草地三十年至五十年,林地三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經國務院林業行政主管部門批準可以延長,此主體特殊,即為農村集體經濟組織成員;《中華人民共和國合同法》對租賃期限明確不得超過二十年,超過二十年的,超過部分無效。從景區涉及的土地使用權期限這個角度,一般土地使用期限為20年,在“十三五”期間,很多景區兩權分離合同,20年到期[4],處理民營資本與國有資源目前關系一個可行的辦法,就是把之前的買斷或者承包經營的合作方式,轉變為現在合乎規范且相應的配套政策和制度也在不斷完善的形式:PPP、委托經營、特許經營等。

    (3)旅游類PPP項目情況

    目前財政部PPP綜合信息平臺管理庫入庫項目8287個,其中旅游類項目334個,成交量212個,成交金額476.2億元。國家示范項目21個,涉及金額281.8億元,進入執行階段項目11個,涉及金額160.1億元。

    備注:數據來源明書數據、財政部PPP綜合信息平臺

    綜合旅游類示范項目公開信息可知:項目類型主要集中在文化旅游、生態旅游、旅游基礎設施建設領域;新建項目多采用BOT模式,部分存量+新建項目采用TOT/ROT/O&M+BOT模式;實施機構為當地旅游局/景區管理部門/人民政府;項目投資金額較大,示范項目動輒十幾億,按照資本金管理制度,資本金多占總投資20%~30%,對社會資本方的資金實力要求較高;合作期限在10~35之間,多集中在20年左右;回報機制基本為可行性缺口補助,極少使用者付費,多區分項目包中基礎設施部分、可經營性部分,對應的土地、運營、后期移交分別處理:

    可行性缺口補助資金來源主要有一般公共預算支出、專項建設資金、土地交易收入地方留存、相關資源補償。

    二、 旅游項目困惑

    (1)經營性資源配置

    文旅旅發﹝2018﹞3號對經營性資源的配置,不僅對旅游項PPP項目有重要意義,對養老、生態保護等有很大借鑒意義,但關鍵是如何配置,配置比例等目前較為模糊,且財辦金[2017]92號文明確規定不屬于公共服務領域,政府不負有提供義務的,如商業地產開發等不適宜采用PPP模式實施,實操中有可能出現異化,打著“旅游”旗號實則為房產開發;或者項目可能會因涉嫌違規而難以入庫。當然也有將商業部分單獨于PPP項目主體操作,但相應土地等有摘不到牌的風險。

    (2)土地供應

    旅游項目綜合性強,涉及土地用途復雜多樣,包括建設用地、農用地、未利用地三大類,其中建設用地中包括住宿、餐飲、文體娛樂、醫衛、交通、公園綠地等等。對于全域旅游、鄉村旅游等新業態發展,建設用地指標更復雜,涉及范圍更廣泛,需要加速農村土地制度改革[5]。目前旅游業用地普遍存在用地性質不清、范圍不明、供應不足、效率不高,因而旅游PPP項目前期土地供應合規性及時間有較大風險,需要多部門、多權利方協調;其次在項目開發過程中對用地開發利用監管力度不夠,也較難監管,致使違法用地問題較為突出,增加商業房產配套,改變土地用途等。

    參考文獻

    【1】王汝輝,兩權分離的旅游資源產權研究,2003

    【2】閆友兵、成紅波,旅游景區經營權的轉讓,湘潭大學學報,2004

    【3】安偉 旅游景區經營權轉讓若干經濟問題研究,現代企業文化,2013

    【4】2017中國旅游景區發展報告

    【5】國家旅游局,旅游業發展用地相關政策解讀,中國旅游出版社,2017

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,旅游PPP

    責任編輯:中國PPP門戶網

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